今天是国务院要求《不动产登记条例》出台的最后一天。时限将至，条例难产。
根据国土资源部上月通过的立法计划,《不动产登记条例》已由6月底前出台变为6月底前力争报出送审稿,年内完成立法。
南都记者从国土系统一位工作人员处获悉,条例牵涉部门较多,与现行部门规章存在冲突,目前仍在研讨和征求意见阶段。
其实早在7年前,“不动产统一登记制度”就已写入《物权法》,但因分歧较大,未规定统一登记的范围、机构和办法。这些问题至今仍存争议,立法本身就是博弈。
我国是世界上少数几个将土地和其他不动产分离的国家,登记机构“多头执政”,依据不一,权属不明,不仅增加老百姓办证跑腿的成本,还带来交易风险。
不动产登记局今年5月在国土资源部挂牌成立,各地陆续启动不动产统一登记试点。今后,土地、房屋、林地等不动产登记将由一个部门承担,住建、农业、林业、海洋等部门的部分职责将转入国土部门,机构和人员面临撤并划转。
部门利益成为统一登记之路的绊脚石。《不动产登记条例》何时出台,登记何时统一,要看是不是真的“壮士断腕”。
清理任务太多,条例规定过细?
去年3月,全国人大审议通过《国务院机构改革和职能转变方案》,明确“建立不动产统一登记制度”。国办随后下发任务分工通知,要求今年6月底前出台《不动产登记条例》。
大限将至,官方截至昨日既未发布条例出台的消息,也未发布条例草案上报国务院的消息。南都记者从国土系统一位工作人员处获悉,目前条例仍在研讨和征求意见阶段。新华社6月25日评论指出,《不动产登记条例》本月“可能难以交卷”。
其实,条例6月无法出台的答案早有端倪。今年全国两会期间,国土资源部部长姜大明应询表示,将于6月“提出”《不动产统一登记条例》。数天后,国土资源部副部长胡存智在一个论坛上表示,确保6月起草完成条例并上报国务院,年内出台实施。
由此可见,条例的立法进度已由6月底前出台变为6月底前提交送审稿。国土部上月审议通过的2014年立法工作计划再度明确,力争6月底前将《不动产登记条例(送审稿)》报出,年内完成立法。
条例出台为何延期?国土系统一位内部人士向南都记者解释,当前需梳理与不动产统一登记制度相冲突的法律法规、部门规章和政策,推动相关部门修改或废止。
南都记者不完全统计,这些法律法规包括《土地管理法》、《房地产管理法》、《房屋登记办法》、《森林法》、《草原法》、《海域使用权登记办法》等,若不作相应修改,条例执行过程难免遭遇尴尬。
征求意见过程中的“批评”也让条例难产。一名接近国土系统的人士向南都记者提到,条例“宜粗不宜细”,现在把由什么部门怎么搞测量等都规定得很细,不给地方留余地。“作为条例规定太细,作为办法实施又太粗”,一名地方国土资源厅工作人员也认为条例需加强原则性,由地方各自出台实施办法和细则,便于操作。
这仅是条例立法争议的“冰山一角”。中国政法大学教授施正文接受南都记者采访时指出,如果国土部门内部意见难统一,送审稿就难报出,如果相关部门对条例草案的意见难达成共识,草案就不可能提交国务院常务会议审议通过,一些关键问题甚至要向国务院领导请示。
牵涉部门较多，所受阻力较大?
施正文指出,部门利益或是《不动产登记条例》出台阻力之一。新华社6月25日的评论也持相同观点。“不动产统一登记,要动谁的奶酪?”该评论称,首先要动真格的是不动产登记管理部门的观念、利益,相关部门需摒弃“一亩三分地”“手有公章、批文余香”的观念,不动产统一登记绝不能成为新的审批权,主题词从“部门权力”变成“公民权利”,就搬掉了最大的绊脚石。
当前,我国不动产登记机构“多头执政”,关涉部门有近10个之多,不同部门在不动产登记机构、登记人员、技术方法等方面各自形成相对完整、独立的制度,统一工作尤为艰难。
根据中编办的通知,职责整合后,原分属住建部、农业部、林业部、海洋局的相关不动产登记登记职责将统一到国土部,“人随事走”,适当加强国土部的机构和人员。
这些部门愿意把“自留田”交出来吗?早在2012年《检察日报》就评论指出,这是不少行政官员和潜在受益者不乐于见到的,因其将登记服务视为管理,将不动产统一登记看作是失掉“手中固有的权力”和可观的经济收入,还要面临下属机构、人员的撤并裁减。
国土系统一位内部人士对南都记者坦言,人员是统一过程中的一大障碍。中国社科院法学所民法研究室主任孙宪忠曾提出,土地和房屋分开登记时,全国国土和住建两个系统各自积累了30万员工,统一登记后,这些人怎么办?
为推进改革,今年2月由国土部牵头,9部门建立不动产登记工作部际联席会议制度。但除国土部外,其他部门鲜有不动产登记相关工作的进展发布。
“我们是参与、配合部门,这个事情还是牵头部门说比较好”,国家林业局一名工作人员对南都记者表示。“其实我们只是牵头单位”,国土部工作人员则对南都记者说,“具体登记工作仍需相关部门配合,比如房屋登记,就需要住建部门现有的大量信息。”
挂牌容易统一难,尽管不动产登记局上月已在国土部地籍管理司挂牌成立,但正如《法制日报》评论指出,要让相关部门把长期行使的登记权及手中的登记信息彻底交出来,需顶层推动、地方配合,通过体制改革、行政问责破除部门利益。
施正文认为,《不动产登记条例》延期出台,说明改革在进程中才能看到真正的难度,“实际上就是改革的决心,是不是真的壮士断腕”。
民众期待甚高，国土部级别不够?
不动产登记好比给不动产上“户口”。四川汶川大地震后,正是凭借地籍档案,才让废墟找到主人,土地所有人的权利由此获得承认和保护。
长期以来,我国不动产登记农林水土各管一摊,分散登记。居民买房,需分别跑住建和国土部门办《房屋所有权证》和《国有土地使用证》,农民如果想承包土地、山林、鱼塘、滩涂,要跑不下四个部门才能把证办齐。
中国土地勘测规划院研究员黄小虎指出,这一模式是计划经济的产物,当时主要为加强行政管理,保证计划落实,有合理之处。
时过境迁,“多头登记”如今弊端重重。登记程序、标准、依据不一,权利归属不明,导致权利面临无法实现的风险。此外,不同登记部门职责不明,造成管辖冲突,协调困难,甚至相互扯皮,无人担责。
《不动产登记条例》的出台由此显得紧迫。多地国土部门工作人员在接受南都记者采访时表示,正在等待条例出台,以此作为推进不动产统一登记工作的法律依据。
尽管有专家呼吁,不动产统一登记应回归维系不动产交易秩序、维护不动产权利的本意,但不可否认,社会对此期待更高,包括推动步履维艰的官员财产公示和住房信息联网。
施正文认为,不动产统一登记是“多种问题聚焦的地方”,将影响经济、房价、廉政建设等最敏感的、深层次的利益问题,需更高层拿出决策,国土部仅仅是“操盘手”。
不动产登记工作部际联席会议制度今年2月确立,3月召开首次会议,但此后至今未见召开第二次会议的公开报道。有观点指出,召集人由国土部部长担任“层级不够”,当至少由国务院副总理担任,才能破除部门各自为政的藩篱。
当前,国土部已给出时间表:用3年时间全面建立不动产统一登记制度,用4年时间运行统一的不动产登记信息管理基础平台,形成不动产统一登记体系。
《域外不动产登记制度比较研究》一书作者、北京大学房地产法研究中心主任楼建波对南都记者表示,从一种登记体系向另一种登记体系转换时,国外往往规定一个较长的过渡期。
“香港规定了10年,英国从1925年直至上世纪90年代才把所有东西调过来”,楼建波指出,不动产统一登记制度的实施将对整个社会包括老百姓的生活产生特别大的影响,过渡期不妨长一些。
